Värdestyrd upphandling

Toppen på ett isberg

Upphandling – prövning eller rent av överprövning?

Många företag och organisationer lägger mycket tid och kraft på att upphandla. För dem som lyder under Lagen om offentlig upphandling, LOU, är det särskilt viktigt att genomföra upphandlingarna på ett effektivt sätt eftersom konsekvenserna av misstag och eventuella överprövningsprocesser kan bli stora. Men många upplever också att det är svårt att få valuta för pengarna när man upphandlar och att regelverket motverkar en god affär för både beställare och leverantör. Sedan våren 2013 finns en europeisk standard för upphandling med Value Management. Syftet är att både beställaren och leverantören ska öka värdet och metoden omfattar definition av användarbehov, funktionsbeskrivning, toleranser i kravuppfyllnad och utvärderingskriterier.

Överprövning toppen på ett isberg

Trots att överprövningsprocesserna är tidsödande och frustrerande för alla parter finns det en risk att de bara är den synliga delen av upphandlingsproblematiken. Under ytan döljer sig större problem i form av att man upphandlar på sätt som gör att man inte får den bästa lösningen.

Under 2011 blev enligt Konkurrensverkets analys 1320 upphandlingar (7 %) överprövade. För landstingen var andelen till och med högre (11 %). Av de mål som verkligen prövades i förvaltningsdomstolarna fick leverantören rätt eller delvis bifall nästan två gånger av fem (37 %). Cirka en fjärdedel av de ärenden som prövats av förvaltningsdomstol överklagades dessutom till kammarrätt. Av de endast cirka 200 som togs upp av kammarrätt ändrades domen i mer än hälften av fallen – antingen till leverantörens eller till upphandlarens fördel.

Konkurrensverket framhåller i sin analys att det finns något som är minst lika viktigt som att följa reglerna, nämligen att genomföra upphandlingen så att myndigheterna verkligen får de varor och tjänster som de har behov av, se figur 1. Man poängterar därför en bra dialog mellan myndigheten och leverantörer så att leverantörerna dels får en förståelse för myndighetens behov, dels ges utrymme att föreslå alternativa lösningar som på olika sätt kan bidra till en bättre eller effektivare användning av skattemedlen. I kommunikationen ligger också att leverantörerna ska kunna förstå hur anbuden kommer att bedömas.

När Kammarkollegiet gjorde en analys 2011 av de tio vanligaste upphandlingsproblemen för köparna var ett av de största problemen att risken för överprövning leder till upphandlare sneglar på ”de säkra alternativen” så att upphandlingen inte överprövas istället för att köpa in det bästa möjliga för myndigheten.

Även i en studie av överprövningsmål i Förvaltningsrätten Göteborg utförd 2013 som kandidatuppsats vid Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet dras liknande slutsatser:
”… det mest problematiska området vilket är själva genomförandet, från att förfrågningsunderlaget kan vara alldeles för otydligt och omfattande till att utvärderingen avviker från de utvärderingskriterier som i förhand satts upp…”

Hur stor andel av upphandlingarna som slutar i att myndigheten upplever att man inte fått den bästa möjliga lösningen finns det veterligen inga säkra siffror på. Kanske bäst att inte veta?

Innovation eller konservering

Alla beställare vill få bra valuta för sina pengar. Men samtidigt som man säger sig vara öppen för nya och bättre lösningar finns en rädsla för att ge sig in i något okänt.  Det handlar ofta om trygghet och känsla av kontroll. Genom att ställa detaljerade krav på en redan känd vara eller tjänst tror man sig kunna säkerställa att man får en bra lösning. Men samtidigt förhindras all innovation och det riskerar konservera marknaden vilket inte gagnar vare sig beställare eller leverantörer. Särskilt motsägelsefullt är detta hos myndigheter i vars uppdrag det ingår att stimulera innovation men som samtidigt uppträder som en konservativ beställare av det man själv köper in. Kammarkollegiets enhet upphandlingsstöd.se pekar på att för få upphandlingar verkligen stimulerar innovation, men förmedlar även goda exempel där detta har betonats.

Så hur ska man göra för att få bra valuta i upphandlingen utan att utsätta sig för alltför stora risker? Det kan verka paradoxalt, men nyckeln är att fokusera på behoven, inte på lösningen!

Skillnaden mellan behov och efterfrågan

Från ekonomisk teori och marknadsföring är den viktiga skillnaden mellan behov och efterfrågan välkänd. Som regel finns det flera olika sätt att tillfredsställa ett visst behov på. Törsten kan släckas både med vanligt vatten och med kolsyrat. Å andra sidan efterfrågas en del som det är tveksamt om det finns behov för. Hur många gånger har man inte köpt något som man faktiskt inte använt särskilt mycket? Är ”sötsuget” ett behov? Efterfrågan på godis är i alla fall stor…

När surfplattan lanserades fanns det ingen vidare efterfrågan på den. Det gjorde det inte heller på mobiltelefonen, PC:n eller telefaxen när de kom. Däremot fanns ett behov av att kommunicera mer, snabbare och enklare. Kanske är det ett behov som alltid har funnits hos människor men som fått stå tillbaka så länge djungeltrummor och ristade stentavlor var de enda lösningarna som stod till buds.

En klassisk kravspecifikation på en surfplatta skulle ställa krav på tex teknisk plattform, processor, lagringskapacitet, anslutningar och skärmupplösning. De verkliga användarbehoven vore då helt dolda och en leverantör skulle ha små möjligheter att erbjuda något mervärde. I en sådan upphandling blir till slut priset den enda som skiljer anbuden åt: ”de här fem uppfyller skall-kraven så nummer tre väljs för att det har lägst pris”. Tyvärr verkar det som att en del upphandlare fortfarande tycker att en sådan situation är önskvärd, särskilt om man har att följa LOU, eftersom det upplevs som det säkraste förfarandet för att undvika överprövning i domstol.

Om man istället satte kommunikationsbehovet i fokus skulle det inte bli en kravspecifikation på en surfplatta utan på kommunikationsfunktioner. Och några av funktionerna kanske kan realiseras av enklare och billigare produkter medan några kanske kräver något ännu nyare och mer avancerat.

Tyvärr slarvas det en hel del i upphandlingar med skillnaden mellan behov och efterfrågan.  Som beställare är det ju just ”efterfråga” saker som man måste för att kunna få och jämföra förslag från flera olika leverantörer. Så vad ska man fråga efter? Jo något som tillräckligt bra löser mina behov och som dessutom gör det till en rimlig kostnad.

Värdet är förhållandet mellan funktion och kostnad

Med Value Management definieras värde som förhållandet mellan funktion som svarar mot behov och förbrukningen av resurser för att tillhandahålla funktionen. Det innebär att värdet kan öka både genom att funktionen förbättras eller att kostnaden minskar, dvs genom att påverka både täljaren och nämnaren i kvoten, se figur 2. I upphandlingar används ofta begreppet ”ekonomiskt mest fördelaktigt” tillsammans med utvärderingsmodeller som genom någon sorts matematik väger ihop kvalitetspoäng med pris till det som anses mest fördelaktigt. Så långt stämmer angreppssättet ganska väl med värdebegreppet.

Problemen brukar dock uppstå kring själva funktionerna. Anbudsgivarna förstår ofta inte varför vissa krav ställs, tycker det är otydligt exakt vad det är som ska kvalitetsbedömas och hur man egentligen får olika poäng. Och beställare är inte sällan rädda för att hamna i en situation där man på grund av teknikaliteter tvingas välja en anbudsgivare som man inser inte har det bästa anbudet. Det alltför vanliga bruket av skall-krav som sedan inte kan utvärderas förvärrar detta ytterligare.

Nyckeln här är att formulera tydliga krav på funktion istället för krav på en viss lösning och det är det som europastandarden för Value Management ger vägledning om.

Standard för definition av behov och funktion

Den europeiska standarden för Value Management i upphandling omfattar två delar: hur man bör definiera sina behov och hur man bör ställa kvalitets- och prestandakrav på de funktioner man önskar i upphandlingsobjektet. I båda delarna används en funktionsorienterad ansats som kallas Functional Need Expression respektive Functional Performance Specification.

Den svenska standarden SS-EN 16271:2013 är på engelska och har följande huvudrubriker:

Functional Need Expression

  • Global need definition
  • Definition of strategic elements of the targeted market and product outlet
  • Highlighting of principles/concepts selected beforehand
  • Description of the functions to be provided and their compliance with the constraints

Functional Performance Specification

  • Mandatory sections of an FPS
  • Other sections of an FPS

Exempel

Så vad blir då egentligen skillnaden mot att använda vanliga förfrågningsunderlag? I vissa fall ingen. Det finns förstås redan bra exempel på upphandlingar som gjorts på ungefär det här sättet (man gör ju vanligtvis en standard av något som redan är beprövat).

I andra exempel skulle nog utformningen av kraven bli ganska annorlunda. Om man till exempel upphandlar en försörjning av varor till sitt förråd (mat, förbrukningsvaror, läkemedel etc) till en verksamhet är det vanligt att krav ställs på ledtider från beställning till leverans och leveranssäkerhet. Sannolikt formuleras detta sedan som ett SLA med vidhängande uppföljning och viten om ledtiderna inte skulle hållas. Beställaren har då tänkt sig en traditionell lösning där leverantören endast är reaktiv och skickar varor efter beställning.

Med en tydligare analys av behoven skulle man kunna tänkas landa i att det egentligen är tillgängligheten till varorna som är det viktigaste och att de dessutom hamnar på rätt ställe i en föränderlig verksamhet som vidareutvecklar sina processer. Det skulle antagligen ge annorlunda krav på försörjningstjänsten: tillgänglighet (ett sortiment ska kunna definieras och sedan garanteras till minst x %), optimering (nivåerna ska justeras regelbundet utifrån förbrukningsmönster för att minimera brist och inkurans), samt mobilitet (ledtider för förflyttning). Och i utvärderingen hade man kanske fått poäng för tillgänglighet över x %, den nivå av optimering som leverantören kan erbjuda hur enkelt och hur snabbt lokalisationen på förrådet kan ändras. Anbudsgivarna får då en bättre förståelse för beställarens hjärtefrågor, varför kraven är utformade som de är och möjlighet att ge kreativa förslag på lösningar som ökar värdet.

Upphandlingsformer och tillämpning

Inom ramen för LOU finns flera tänkbara upphandlingsformer som omges av särskilda villkor och regelverk. En behovs- och funktionsorienterad ansats är användbar oavsett upphandlingsform, men här skisseras några speciella tillämpningar:

  • Öppen upphandling
    Eftersom förhandling inte är möjlig är det särskilt viktigt att alla krav är tydliga, täckande och konsistenta. Behovs- och funktionsspecifikationen blir beställarens verktyg att säkerställa att inte luckor eller motsägelser finns och ger en bra grund för att kunna bedöma olika tänkbara utfall och att utvärderingskriterierna verkligen motsvarar det som är beställarens hjärtefrågor.
  • Förhandlad upphandling
    I den förhandlade upphandlingen är detaljeringsgraden oftast lite lägre eftersom kraven inte fullt ut kan fastställas i förväg. Behovs- och funktionsspecifikationen blir förstås upphandlingsunderlaget men sedan använder beställaren den för att belysa styrkor och svagheter i anbuden kring vilka man bör förhandla.
  • Konkurrenspräglad dialog
    Beställaren definierar själv behoven och de högnivå-funktioner som efterfrågas. Validering av behoven och detaljeringen av funktioner i modellen görs sedan i dialog med leverantörerna till den nivå det kan göras lösnings- och teknikoberoende. Slutligen färdigställer beställaren själv funktionsspecifikationerna varpå anbud inhämtas med detta som underlag.

Testa att använda standarden för Value Management i upphandling! Två tänkbara startpunkter:

  1. Använd standarden för att kvalitetssäkra i komplexa upphandlingar.
  2. Implementera metoden i organisationens upphandlingsprocess.

Referenser

  • Överprövningar av offentliga upphandlingar, siffror och fakta, rapport 2013:5, Konkurrensverket
  • Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling, SOU 2013:12, Kammarkollegiet på uppdrag av Upphandlingsutredningen
  • När upphandlingen brister - en studie av överprövningsmål i Förvaltningsrätten i Göteborg, Henningsson, Nilsved, Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet
  • Svensk standard SS-EN 16271:2013 Value management – Functional expression of the need and functional performance specification – Requirements for expressing and validating the need to be satisfied within the process of purchasing or obtaining a product, SIS
     

”Om skönheten ligger i betraktarens ögon så gör även fulheten det.”
R. Dangerfield